【재결요지】 피청구인이 실시한 입찰에서 선정된 낙찰자는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 공유재산 사용에 대한 계약을 체결하게 되는데 위 계약 체결은 피청구인이 사경제 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 행하는 사법상의 계약이지 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없고, 입찰에 있어서 낙찰자 결정은 위 계약 체결에 앞서 부수된 선행절차로 청구인이 입찰참가 자격을 충족하지 못하여 피청구인이 청구인에게 한 낙찰결정 취소 통보 역시 행정처분이라고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인의 2012. 8. 13. 청구인에 대하여 한 낙찰취소결정을 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 2012. 8. 1.∼2012. 8. 8. 사이 이루어진 피청구인의 ‘공유재산사용허가 전자입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다.)’에 참가하여, 2012. 8. 9. 개찰결과 최고가 입찰자로서 낙찰자로 결정되었으나, 피청구인이 청구인의 입찰참가자격을 검토한 결과 당초 입찰공고문에 명기된 자격요건을 충족하지 못하였다고 판단하고 2012. 8. 13. 청구인에게 낙찰결정 취소 통보를 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인이 입찰참가자격으로 명시한 ‘보험업법 제4조 및 제6조의 금융위원회의 허가를 득한 자’를 직접 운영권이 없는 손해보험 본사로만 보는 것은 응찰자로 하여금 대리입찰(본사)을 하게 하여 타인이 운영할 수 있게 하는 등 법해석을 잘못하는 것으로, 실제 차순위 최고가 입찰자로서 최종 낙찰자로 결정된 ooo보험의 경우 본사 직원이 다른 보험대리점의 부탁을 받고 대리입찰을 한 후 본사에서는 낙찰만 받고 다른 대리점에 위탁운영을 맡기는 실정으로, 이로써 공정성을 확보하기 위한 입찰방식이 유명무실해질 수 있으므로 청구인에 대한 낙찰취소는 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 우리구와 청구인과의 공유재산 사용허가 입찰관련 업무는 사경제 주체간의 대등한 지위에서 행해진 사법적 행위로 이에 대한 청구인의 심판청구는 부적법하므로 청구인의 청구는 각하되어야 한다.
나. 예비적으로 청구인은 입찰공고 시 명시된 입찰참가 자격에 부적격함에도 청구인에 대한 낙찰자 취소의 취소를 요구하는 것은 부당하며, 또한 청구인이 주장하는 “보험대리점의 부탁을 받은 본사 직원의 대리입찰” 문제와 관련하여 피청구인은 입찰참가자격에 적법한 보험회사 본사를 낙찰자로 결정한 것으로서 대리입찰 등에 관한 사항은 판단할 수 없는 사항이므로 청구인의 청구는 이유 없어 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조
공유재산 및 물품 관리법 제20조
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제2조, 제6조, 제9조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2012. 7. 31. ooo청사 제3별관 2층 oo실 내 면적 19.58㎡의 ‘ooo데스크’ 용도인 시설물 임대를 위한 이 사건 입찰공고를 하였고, 위 공고문에는 ‘입찰방법은 일반경쟁입찰로 한국자산관리공사 전자자산처분시스템(이하 “온비드”라 한다)을 이용한 전자입찰방식으로 하며, 입찰등록은 2012. 8. 1. 부터 2012. 8. 8.까지로 개찰은 2012. 8. 9. 10:00 입찰집행관이 시행하되, 낙찰자는 최저입찰가격 예정가격 이상으로 입찰한 자 중 최고가격으로 입찰한 자를 온비드에서 낙찰자로 최종 결정하며 최고가격 입찰자가 입찰자격 등에 결격사유가 있을 경우 차순위 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 입찰참가자격은『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령』제13조 및 같은 법 시행규칙 제14에 의한 자격을 갖추고『보험업법』제4조 및 제6조의 규정에 따라 허가를 득한 자로 한다.’고 되어 있다.
나) 청구인은 서울시 oo구 oo동 oo에 위치한 ‘000대리점’의 대표자로, 이 사건 입찰에 참가하여 2012. 8. 9. 한국자산관리공사로부터, 개찰결과 ‘서울 00구 00동 000 00구청사(제3별관 2층 000)’의 물건이 청구인에게 낙찰되었다는 전자우편을 받았다.
다) 한편 피청구인은 2012. 8. 13. 청구인에게, 청구인 대리점의 경우 입찰공고 시 공고문에 명시된 입찰참가자격(『보험업법』제4조 및 제6조의 규정에 따라 보험업의 허가를 득한 자)에 부적격하여『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제42조 제1항 규정에 따라 낙찰결정이 취소되었다는 내용의 통지를 하였다.』
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가)『행정심판법』제2조 제1호 및 제3조의 규정에 따르면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기하도록 되어 있고, 이때 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 의미한다고 되어 있다.
한편『공유재산 및 물품 관리법』제20조에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다고 되어 있으며,『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률』제2조, 제6조 및 제9조에 따르면 『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률』은 지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용하고, 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정되어 있다.
나) 이 사건에 관하여 보건대, 피청구인과 이 사건 일반입찰로 선정된 낙찰자는『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률』에 따라 공유재산 사용에 대한 계약을 체결하게 되고 이로써 당사자 사이에 공유재산 사용허가의무, 공유재산 사용료 납부의무 등의 사법상 의무를 발생시킬 뿐이므로, 위 계약 체결은 피청구인이 사경제 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 행하는 사법상의 계약이지 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없고, 입찰에 있어서 낙찰자 결정은 위 계약 체결에 앞서 부수된 선행절차로 청구인이 입찰참가 자격을 충족하지 못하여 피청구인이 청구인에게 한 낙찰결정 취소 통보 역시 행정처분이라고 볼 수 없어, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 것으로서 부적법하다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.
